Об'єктом муніципального праваможна вважати муніципально-правові відносини, врегульовані нормами муніципального права, що виникають, діють та припиняються у процесі організації та діяльності місцевого самоврядування.
Виділяють такі ознаки муніципально-правових відносин як основного об'єкта муніципального права, які відрізняють їх від правовідносин, що регулюються іншими галузями (конституційним, кримінальним, трудовим правом та ін.):
1. Локально-територіальний характер – муніципально-правові відносини виникають та діють у межах території муніципальної освітиу процесі здійснення МСУ.
2. Особлива сфера дії – виникнення даних відносин та його застосування лише у діяльності зі здійснення місцевого самоврядування.
3. Комплексність – муніципально-правові відносини пов'язані з реалізацією завдань та функцій місцевого самоврядування у всіх сферах місцевого життя: економічної, фінансової, соціальної, культурної та ін. щодо вирішення питань місцевого значення, до кола яких входить встановлення місцевих податків і зборів, управління муніципальною власністю, організація роботи загальноосвітніх, дошкільних та медичних установ, благоустрій території, охорона громадського порядку та ін.
4. Обов'язковим учасником відносин є орган, посадова особа місцевого самоврядування чи населення муніципальної освіти.
Для муніципально-правових відносин, як і інших громадських відносин, необхідна наявність щонайменше двох сторін. Ці сторони називаються суб'єктами (учасниками) правовідносин у муніципальному праві. Вони і є носіями прав та обов'язків у сфері місцевого самоврядування. Як суб'єкти муніципально-правових відносин можуть виступати:
1) муніципальне освіту – міське чи сільське поселення, муніципальний район, міський округ, внутрішньоміські території міст федерального значення (ст. 2 Закону про МСУ 2003);
2) громадяни РФ (ч. 2 ст. 130 Конституції РФ 1993, ст. 3 Закону про МСУ 2003);
3) населення (ч. 1 ст. 130 Конституції РФ 1993);
4) групи громадян (ст. 25, 26 Закону про МСУ 2003 р.);
5) органи місцевого самоврядування (ст. 132 Конституції РФ 1993, ст. 34 Закону про МСУ 2003);
6) поради та інші об'єднання муніципальних утворень, громадські об'єднання та некомерційні організації (ст.ст. 8, 66-69 Закону про МСУ 2003);
7) органи територіального громадського самоврядування (ст. 27 Закону про МСУ 2003);
8) органи структурі державної влади (ст. 133 Конституції РФ 1993 р.);
9) державні, муніципальні унітарні підприємства, установи та організації (ст. 51 Закону про МСУ 2003).
Введение………………………………………………………… ……………….3
Глава 1 Загальна характеристика суб'єктів муніципального права, як
елемента муніципального правовідносини…………………………………..5
1.1 Муніципальні правоотношения………………………………………… .5
1.2 Суб'єкти муніципального права, як суб'єкти муніципальної
собственности…………………………………………… ………………………6
Глава 2 Органи місцевого самоврядування як суб'єкти
муніципального права………………………………………………………….12
2.1 Представницький орган муніципального образования…………………12
2.2 Глава муніципального образования……………………………………….15
2.3 Місцева адміністрація……………………… …………………………….19
Глава 3 Населення як суб'єкт муніципального права………………………22
Заключение…………………………………………………… ………………….27
Список використаних джерел…………………………………………….. 29
ВСТУП
Відділення місцевого самоврядування від держави, проголошене ст. 12 Конституції РФ, пояснюється тим, що призначення місцевого самоврядування поєднує в собі риси як державної владної діяльності (регулювання суспільно значимих відносин, загальнообов'язковість рішень, територіальний принцип організації, гарантованість рішень силою держави та ін), так і громадської організації (соціальна ініціатива, безпосереднє волевиявлення, економічна доцільність).
Місцеве самоврядування здійснюється у двох формах – безпосередньо (схід громадян та місцевий референдум) або опосередковано (через представницькі органи місцевого самоврядування та виборних посадових осіб).
Категорія суб'єкта права чи суб'єкта правовідносини є досить розробленої як у загальній теорії права, і у галузевих правових науках.
Суб'єктом права вважають тих, хто наділений правами, обов'язками та повноваженнями у тій чи іншій сфері, тій чи іншій галузі права.
Тема реальної курсової роботи: «Суб'єкти державного права». Зазначена тема не перестає бути актуальною нині. Її актуальність визначається тим, що в науці державного права все ще не склалася однакова структура суб'єктів державного права. Зокрема, багато питань виникає щодо такого суб'єкта муніципального права як місцеве населення, яке по суті наділене будь-якими владними повноваженнями лише в період виборчих кампаній та виборів. Разом про те, безсумнівно, те що саме населення має бути основним суб'єктом муніципального права.
Отже, у рамках цієї роботи будуть проаналізовані суб'єкти державного права. Однак, дана правова категорій буде характеризуватись не сама по собі, а як один із елементів муніципального правовідносини.
Крім того, більш детально в рамках цієї роботи будуть розглянуті органи місцевого самоврядування та місцеве населення як суб'єкти муніципального права.
Об'єктом дослідження у цій роботі стануть суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування у муніципальному освіті.
Предметом дослідження стануть суб'єкти місцевого самоврядування (суб'єкти державного права).
Мета роботи – вивчення особливостей окремих суб'єктів державного права.
Наближаючись до зазначеної мети, у рамках цієї роботи буде вирішено такі основні завдання:
- представлена Загальна характеристикасуб'єктів державного права;
- Розглянуто органи місцевого самоврядування як суб'єктів муніципального права;
- Дана характеристика населенню муніципального освіти як суб'єкту муніципального права.
1 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СУБ'ЄКТІВ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА, ЯК ЕЛЕМЕНТА МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВОВІДНОСЕННЯ
1.1 Державні правовідносини
Муніципальні правовідносини (муніципально-правові відносини) – це відносини, врегульовані нормами муніципального правничий та складаються між суб'єктами муніципального права у сфері місцевого самоврядування. Як і будь-які правовідносини, муніципальні правовідносини складаються з наступних структурних елементів: суб'єкти, об'єкти та зміст правовідносин.
суб'єктів муніципальних правовідносин, тобто. тих, хто наділений правами, обов'язками, повноваженнями у сфері місцевого самоврядування, можна поділити на чотири групи:
- індивідуальні суб'єкти;
- Колективні суб'єкти;
- політико-територіальні освіти;
- Соціальні спільності.
У першій групі слід виділити загальних та спеціальних суб'єктів. До загальних суб'єктів відносяться громадяни, іноземці, особи без громадянства, до спеціальних - виборці, депутати представницьких органів місцевого самоврядування, посадові особи органів місцевого самоврядування, муніципальних організацій, недержавних об'єднань, державних органів, муніципальні службовці. Коло спеціальних суб'єктів настільки різноманітне, наскільки різноманітні муніципальні відносини 1 .
До групи колективних суб'єктів входять органи місцевого самоврядування, державні органи, органи територіального громадського самоврядування, інші недержавні (не муніципальні) об'єднання, як комерційні, і некомерційні.
До групи політико-територіальних утворень входять муніципальні освіти, суб'єкти Федерації, сама Російська Федерація.
У групі соціальних спільностей - населення муніципальних утворень (місцеві спільноти жителів), населення (народи) суб'єктів Федерації, багатонаціональний народ Росії.
Об'єкти правовідносин – те, з приводу чого взаємодіють суб'єкти правовідносин з урахуванням своїх прав, обов'язків, повноважень. До об'єктів муніципальних відносин належать територія муніципальних утворень, муніципальне майно, муніципальні правові акти.
Зміст муніципальних правовідносин становлять повноваження, правничий та обов'язки їх суб'єктів (учасників). Ці повноваження, права, обов'язки виникають у сфері функцій місцевого самоврядування. Вони включають, наприклад, право жителів поселень на створення муніципальних утворень та кореспондуючий йому обов'язок органів влади забезпечити відповідне волевиявлення громадян і вжити заходів до заснування нової муніципальної освіти, якщо рішення про це прийнято жителями 2 .
За своєю природою правовідносини, що розглядаються, можуть бути засновані на нормах як матеріального, так і процесуального права. Так, виборці муніципальних виборах здійснюють своє виборче право, має матеріальну природу. У той самий час порядок реалізації цього права визначається нормами процесуальними.
1.2 Суб'єкти муніципального права як суб'єкти муніципальної власності
Говорячи про суб'єктів муніципального права, важливо виділити те, з приводу чого вони вступають у ті чи інші відносини у муніципальному освіті. Як було зазначено вище, це передусім територія муніципального освіти, муніципальні правові акти, і навіть муніципальне майно.
Таким чином, говорячи про суб'єктів муніципального права, ми в тому числі говоримо і про суб'єктів муніципальної власності, як найважливішу категорію муніципальних правовідносин.
Становлення права муніципальної власності пов'язані з визнанням населення місцевих адміністративно- територіальних утворень, місцевих громад колективними суб'єктами права громадської власності, а чи не простими чи безвідповідальними користувачами єдиного майнового фонду загальнонародної чи державної власності.
Проблема муніципальної власності набула особливої гостроти на початку 90-х років минулого століття, коли в умовах економічної кризи різні державні суб'єкти господарювання почали передавати місцевим органам влади різноманітні об'єкти соціально-побутового призначення, а централізоване (державне) фінансування місцевих адміністративних утворень значно погіршилося в умовах гіперін та розпаду союзної держави.
Можна говорити про суб'єктів права муніципальної власності, які різняться по колу предметів ведення як адміністративно-територіальні освіти - громади-поселення та інші муніципальні утворення (поселення, муніципальний округ, місто або сільський район), закріплені Федеральним законом від 06.10.2003 N 131-Ф "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації".
Скрізь, де здійснюється місцеве самоврядування, мають виникати й відносини муніципальної власності. Проте визнання муніципальної правосуб'єктності територіальних громад саме собою не створює муніципальні майнові фонди, так само, як визнання громадянської правоздатності робить обличчя власником. До введення в дію Закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування на більшій частині території країни самоврядування здійснювалося у досить великих адміністративних одиницях і не сягало рівня особистої участі громадян у його справах.
Створення великих муніципальних утворень за дотримання принципу автономності місцевих громад диктується особливостями процесу передачі муніципальну власність державного майна. Узбуйнення пояснюється і технологічними нюансами надання соціальних послуг, необхідністю участі у великих капіталомістких підприємствах.
Декілька муніципальних утворень можуть створити міжмуніципальні господарські товариства. Але в такому разі власниками майна суб'єкта господарювання будуть муніципальні освіти – засновники.
Здійснення окремих речових прав мешканцями деяких територій щодо певних майнових фондів можливе і на локальному, чи субобщинному рівні. Так, на законодавчому рівні передбачені і перехідні форми між муніципальною освітою та некомерційною юридичною особою – територіальне громадське самоврядування. За своєю природою це самоврядування є самоорганізацією громадян за місцем їх проживання на частині території поселення для самостійного та під свою відповідальність здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення у під'їзді багатоквартирного житлового будинку, багатоквартирному житловому будинку, групі житлових будинків, житловому мікрорайоні, сільському населеному пункті. , що не є поселенням, на інших територіях проживання громадян.
Окремі питання місцевого значення мають право вирішувати і товариство власників житла (кондомінімум). Тим не менш, ці суб'єкти не стають ні носіями муніципальної влади, ні суб'єктами права муніципальної власності. Відповідно до Конституції РФ права володіння, користування та розпорядження муніципальною власністю належать населенню муніципального освіти (ст. 130). Жодна частина населення не може виступати від імені всіх інакше як за їх дорученням, даним встановленим законом порядком.
Саме населення поселення загалом виступає у ролі власника "першого рівня". Невипадково на вирішення найважливіших питань місцевого самоврядування, як-от зміна кордонів, створення чи скасування муніципальних утворень, формування органів місцевого самоврядування, законодавством передбачено необхідність волевиявлення громадян.
Внутрішня системність муніципальних утворень як колективних суб'єктів права власності диктує необхідність дослідження структурних елементів, які мають речові права відповідні об'єкти муніципальної власності. Права інших суб'єктів є похідними від прав власника-населения. Останній передає права володіння, користування та розпорядження муніципальною власністю представницьким органам місцевого самоврядування та (або) виборним посадовим особам. Ці суб'єкти реалізують відповідні права у межах своєї компетенції та у порядку, встановленому законодавством відповідного суб'єкта Федерації та статутом муніципального образования.
Виборні органи та посадові особи виступають суб'єктами права муніципальної власності "другого рівня". Їхні правомочності мають похідний характер від правочинів відповідних місцевих громад. Інші повноваження представницький орган вправі передати і муніципалітету, і адміністрації (виборної чи найманої), і унітарним підприємствам, що створюються за рахунок муніципальної власності на підставі адміністративного акта, та іншим суб'єктам господарювання на підставі цивільно-правового договору 3 .
Органом місцевого самоврядування може бути прийнято рішення про передачу у володіння, користування та оперативне управління окремих видів майна, що перебуває у муніципальній власності. Однак такі юридичні особи не стають власниками жодного іншого майна, крім того, яке було придбано ними у процесі господарської діяльності. Ці суб'єкти є лише володарями обмежених речових прав на об'єкти муніципальної власності.
Необхідно обмежити можливість безконтрольного використання цими особами коштів муніципальної скарбниці. Будь-які угоди із казенним майном мають бути поставлені під контроль представницького, колегіального органу місцевого самоврядування. Статус цих осіб як титульних власників, користувачів децентралізованих майнових фондів муніципального майна неспроможна нескінченно наближатися до статусу власника майна 4 .
Цивільне законодавство саме в такий спосіб розкриває зміст права власності (п. 1 ст. 209 ЦК України). Фактично законом закріплені права власності одним суб'єктом - муніципальним освітою, а муніципальним актом встановлюється інший власник тієї самої майна – муніципальний орган. Але права останнього завжди похідні від прав муніципального освіти, що він представляє, від прав населення.
Ні саме населення, ні міська дума чи мер не можуть створювати майно, ні надавати соціальні послуги населенню. Цим займаються спеціалізовані підприємства, юридичні особи. Але така практика відповідає положенню ст. 125 ГК РФ, де закріплено право органів місцевого самоврядування делегувати повноваження з управління та розпорядження муніципальною власністю окремим підприємствам та організаціям.
Органи місцевого самоврядування, що формуються населенням, безпосередньо здійснюють виконавчо-розпорядчі функції, вступають у різні правовідносини в особі своїх органів та посадових осіб. Найважливіша відмінність законних представників муніципального освіти від органів юридичної особи (частин корпорації, які мають самостійної правосуб'єктності) у тому, що органи місцевого самоврядування одночасно мають самостійну цивільну правосуб'єктність бюджетних установ з обмеженими речовими правами на майно, що у них.
Представницькі органи місцевого самоврядування формують на професійній, конкурсній основі адміністрацію спеціалізованих організацій, муніципалітетів, місцевих адміністрацій, а також інших муніципальних установ та підприємств. Ці органи, установи та підприємства мають статус юридичної особи. Основна відмінність між ними полягають у тому, що адміністрації та їх структурні підрозділи мають загальну та галузеву компетенцію з вирішення питань місцевого значення, тоді як унітарні та казенні підприємства є підприємницькими структурами зі спеціальною, обмеженою дієздатністю.
Надалі докладніше розглянемо таких суб'єктів муніципального права як населення та органи місцевого самоврядування.
2 ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ'ЄКТИ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
2.1 Представницький орган муніципального освіти
Представницький орган муніципального освіти – орган, який має право представляти інтереси населення і приймати від імені рішення, діючі біля муніципального освіти. Звідси його чільне становище у системі органів місцевого самоврядування – саме він безпосередньо висловлює волю населення муніципального освіти загалом, формалізуючи їх у рішеннях. У цьому представницький орган є основним нормотворчим органом муніципального освіти. Він має загальну нормотворчу компетенцію. Нормотворча компетенція інших органів є спеціальною. Особливий зв'язок представницького органу з населенням забезпечується також тим, що він прямо чи опосередковано формується населенням в особі виборчого корпусу. З іншого боку, вона забезпечується колегіальним характером роботи представницького органу.
Характеризуючи сучасні представницькі органи місцевого самоврядування, необхідно враховувати їхній історичний зв'язок із вічем, земськими думами, місцевими радами. Всі вони є формою російського місцевого самоврядування на відповідних етапах його розвитку. Вони мають подібне призначення, часом загальні організаційно-правові принципи та функції, хоча, зрозуміло, між ними є відмінності, часом дуже суттєві 5 .
Витрати забезпечення діяльності представницького органу передбачаються у місцевому бюджеті окремим рядком відповідно до класифікацією видатків бюджетів Російської Федерації. Це надає представницькому органу фінансово-економічну самостійність. Однак управління, розпорядження представницьким органом або окремими депутатами (групами депутатів) у будь-якій формі засобами місцевого бюджету в процесі його виконання не допускаються, за винятком коштів місцевого бюджету, що спрямовуються на забезпечення діяльності представницького органу муніципальної освіти та депутатів. Представницький орган муніципального освіти має права юридичної особи.
Чисельний склад представницьких органів, який визначається статутами муніципальних утворень, дуже різноманітний. Причому він не однаковий навіть у представницьких органах муніципальних утворень одного рівня. Багато залежить від обсягу роботи даного представницького органу, чисельності населення муніципального освіти тощо.
Закон від 6 жовтня 2003 р. встановив, що чисельність депутатів представницького органу поселення, у тому числі міського округу, визначається статутом муніципальної освіти і не може бути меншою:
- семи осіб - за чисельності населення менше 1 тис. осіб;
- 10 осіб – за чисельності населення від 1 тис. до 10 тис. осіб;
- 15 осіб – за чисельності населення від 10 тис. до 30 тис. осіб;
- 20 осіб – за чисельності населення від 30 тис. до 100 тис. осіб;
- 25 осіб – за чисельності населення від 100 тис. до 500 тис. осіб;
- 35 осіб – за чисельності населення понад 500 тис. осіб.
Якщо чисельність мешканців поселення, які мають виборче право, становить менше 100 осіб, то представницький орган поселення не формується. І тут повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян.
До складу представницьких органів міських, сільських поселень, міських округів входять депутати, які обираються під час муніципальних виборів з урахуванням загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні. Є специфіка формування представницького органу державного району. Федеральний законодавець передбачив два варіанти формування.
1. До представницького органу входять глави розташованих біля муніципального району поселень, і навіть депутати представницьких органів цих поселень, обирані даними органами зі свого складу відповідно до рівної нормою представництва, незалежно від чисельності населення поселень. Новообраний голова поселення повинен змінити у складі представницького органу району свого попередника на посаді голови. Обрання нового складу представницького органу поселення означає необхідність обрання ним зі свого складу нових членів представницького органу району. Представницький орган поселення будь-якої миті може замінити раніше обраних ним членів представницького органу муніципального району.
Входять до складу представницького органу муніципального району у разі його формування особи не набувають статусу його депутатів. Закон визначає їхнє правове становище як членів виборного органу місцевого самоврядування.
2. До представницького органу обираються депутати на муніципальних виборах на основі загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні. У цьому кількість депутатів, обираних від поселення, неспроможна перевищувати 2/5 від встановленої чисельності представницького органу муніципального району.
Встановлений порядок формування представницького органу муніципального району закріплюється у статуті муніципального району протягом місяця з початку роботи відповідного представницького органу муніципального району. Встановлений порядок формування представницького органу муніципального району може бути змінено не раніше як за два роки з дня початку роботи сформованого представницького органу муніципального району.
У винятковій компетенції представницького органу муніципального освіти перебувають:
- прийняття статуту муніципального освіти та внесення до нього змін та доповнень;
- затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання;
- встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства РФ про податки та збори;
- прийняття планів та програм розвитку муніципальної освіти, затвердження звітів про їх виконання;
- Визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності;
- Визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізацію та ліквідацію муніципальних підприємств та установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ;
- Визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципального співробітництва;
- Визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;
- контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.
2.2 Глава муніципального освіти
Глава муніципального освіти відповідно до статуту муніципального освіти обирається на муніципальних виборах чи представницьким органом муніципального освіти зі складу. У разі обрання на муніципальних виборах він або входить до складу представницького органу місцевого самоврядування з правом вирішального голосу та є його головою, або очолює місцеву адміністрацію. Якщо голову обирає представницький орган, він є за посадою його головою. Глава муніципального освіти може бути одночасно головою представницького органу та головою місцевої адміністрації. Виняток із цього правила допускається у поселеннях із чисельністю населення менше 1 тис. осіб, незалежно від способу обрання глави. Якщо представницький орган муніципального району формується шляхом непрямих виборів, то голова району є головою. Муніципальне освіту від імені населення на референдумі чи представницького органу місцевого самоврядування саме вирішує, чи обирати главу під час виборів, тобто. шляхом загального, рівного, прямого та таємного голосування, або представницьким органом. Як бачимо, вищезгадані положення надають населенню право вибору організаційних структур місцевого самоврядування.
Глава муніципального освіти є вищим посадовцем муніципального освіти і наділяється статутом муніципального освіти власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Найменування посади голови муніципального освіти встановлюється у статуті муніципального освіти (глава міста, мер, голова селища тощо.).
Відповідно до Закону від 6 жовтня 2003 р. посада голови муніципальної освіти є обов'язковою. До цього вона була факультативною, могла вводитись у структуру органів місцевого самоврядування, а могла і не вводитися. Новий підхід не цілком узгоджується з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює обов'язковість лише представницького органу місцевого самоврядування, але в будь-якому разі посада голови муніципальної освіти – одна з ключових у системі місцевого самоврядування 6 . Авторитетний керівник муніципального освіти, здатний вирішувати проблеми населення, тим паче потрібен суспільству, коли відбувається реформування інститутів громадської влади.
У повсякденному свідомості глава муніципального освіти – головний керівник, якому підпорядковуються все структури муніципальної влади. Така думка у населення складалося під впливом інституту призначених "згори" глав місцевих адміністрацій, а потім і обраних глав муніципальних утворень у період, коли глава обов'язково очолював систему місцевого самоврядування. Звідси поширеність моделі організації місцевої влади, відповідно до якої глава муніципального освіти здійснює керівництво виконавчим органом місцевого самоврядування і головує у представницькому органі. Відповідно до законодавства повноваження керівника представницького органу та керівника виконавчого органу (адміністрації) розділені, що націлено на забезпечення балансу представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування 7 .
Повноваження глави муніципального освіти. Глава муніципального освіти має такі виняткові, тобто. тільки йому належні повноваження:
- представляє муніципальну освіту у відносинах з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органами державної влади, громадянами та організаціями, без довіреності діє від імені муніципальної освіти;
- підписує та оприлюднює у порядку, встановленому статутом муніципальної освіти, нормативні правові акти, прийняті представницьким органом муніципальної освіти;
- видає у межах своїх повноважень правові акти;
- вправі вимагати скликання позачергового засідання представницького органу державного образования.
Він може здійснювати інші повноваження, покладені нею статутом муніципального образования. Обсяг і змістом повноважень глави багато в чому залежить від набору питань місцевого значення відповідного муніципального освіти.
Глава муніципального освіти видає постанови, розпорядження, накази. Нормативні правові акти видаються главою, зазвичай, у вигляді постанов, індивідуальні акти – у вигляді розпоряджень, наказів. Накази зазвичай приймаються з питань внутрішньої діяльності підвідомчих на чолі органів місцевого самоврядування.
і т.д.................
Муніципальне право, як і будь-яка галузь російського права, має власну систему, Під якою розуміють об'єднання муніципально-правових норм у муніципальні інститути, розташовані у певній послідовності залежно від їхньої ролі та значення у регулюванні суспільних відносин.
В основі системних засад галузі муніципального права лежить предмет муніципального права. Самі суспільні відносини, що становлять предмет муніципального права, є складною системою, що визначає необхідність досягнення системної єдності всіх норм та інститутів, що регулюють дані муніципально-правові відносини. Сукупність муніципально-правових норм, що регулюють певне коло щодо відокремлених взаємопов'язаних між собою суспільних відносин, становлять інститут муніципального права.
Дане розуміння предмета державного права дозволяють виділити такі елементи системи державного права:
1. Інститути державного права:
що закріплюють місце органів місцевого самоврядування у системі народовладдя;
визначальні основні поняття та терміни, використовувані законодавством місцеве самоврядування, тобто. поняттєвий апарат державного права;
що закріплюють основні поняття, принципи, функції місцевого самоврядування;
закріплювальні предмети ведення та повноваження місцевого самоврядування;
регулюючі питання муніципальної служби органів місцевого самоврядування щодо виконання їх повноважень;
що встановлюють гарантії місцевого самоврядування;
що встановлюють відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування.
2. Норми державного права:
що закріплюють територіальні, організаційні, фінансово-економічні основи діяльності місцевого самоврядування. Визначають порядок освіти, об'єднання, перетворення чи скасування муніципальних утворень, встановлення та зміна їх кордонів та найменувань. Закріплюють принципи організації місцевого самоврядування, основи взаємин виборних та інших органів місцевого самоврядування, умови та порядок проходження муніципальної служби, статус муніципального службовця; фінансово-економічні основи діяльності населення муніципальних утворень, порядок формування муніципальної власності тощо;
закріплювальні предмети ведення та повноваження місцевого самоврядування. Встановлюють власні повноваження місцевого самоврядування, і навіть окремі державні повноваження, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування;
встановлюють гарантії, що забезпечують організаційну та фінансову самостійність місцевого самоврядування, а також судову та інші правові форми захисту місцевого самоврядування;
що встановлюють відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування. Визначають форми, порядок та умови відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням муніципальної освіти, державою, а також перед фізичними та юридичними особами.
3. Підгалузі державного права:
загальна частина, яка об'єднує норми, що встановлюють спільні питання організації місцевого самоврядування РФ;
Особлива частина, об'єднує норми, що визначають порядок реалізації повноважень місцевого самоврядування різних сферах життя у межах території муніципального образования 1 .
Таким чином, система муніципального права складається з таких структурних елементів:
місцеве самоврядування у системі народовладдя;
основи місцевого самоврядування: територіальні, організаційні та фінансово-економічні;
предмети ведення та повноваження місцевого самоврядування;
гарантії місцевого самоврядування;
відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування.
Муніципальне право, будучи комплексною областю російського права, тісно пов'язане та взаємодіє з багатьма галузями права, в яких тією чи іншою мірою торкаються питання муніципальної діяльності.
Під джерелом муніципального праварозуміється сукупність різних нормативно-правових актів та окремих правових норм, що регулюють питання місцевого самоврядування.
Зазначимо, що джерело права – нормативний акт, тобто. офіційний документ, що містить обов'язкові для виконання юридичних норм. Отже, джерела муніципального права є нормативно-правові акти, містять норми муніципального права. Вони повинні відповідати таким вимогам:
Питання джерелах муніципального права є значну складність, обумовлену величезним масивом і чисельністю нормативно-правових актів, прийняті і приймаються країни. p align="justify"> Особливе місце серед джерел муніципального права займають джерела, що містяться в міжнародно-правових договорах. У ст. 15 Конституції РФ сказано, що загальновизнані принципи та норми міжнародного права та міжнародні договори РФ – складова її правової системи. Якщо міжнародним договором, у якому бере участь РФ, встановлено інші правила, ніж у національному законодавстві, застосовуються правила міжнародного договору за умови його ратифікації у порядку. Тому для подолання інформаційного бар'єру потрібно дати класифікацію джерел державного права.
1. Загальновизнані принципи та норми міжнародного права та міжнародні договори РФ з питань організації місцевого самоврядування:
рішення Конгресу місцевих та регіональних органів влади Європи.
2. Нормативні акти РФ:
Конституція РФ як основне джерело муніципального права;
Федеральні конституційні та федеральні закони;
укази Президента РФ;
Постанови Конституційного Судна РФ;
Постанови Уряду РФ.
3. Нормативно-правові акти суб'єктів РФ:
конституції республік, статути інших суб'єктів РФ;
закони суб'єктів РФ;
акти президентів республік, глав адміністрацій інших суб'єктів РФ;
постанови законодавчих (представницьких) органів структурі державної влади суб'єктів РФ;
акти урядів, інших органів виконавчої суб'єктів РФ.
4. Нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування:
рішення, які приймаються безпосередньо населенням на місцевому референдумі, зборах (сході) громадян;
рішення, які приймаються представницькими органами місцевого самоврядування;
рішення, що приймаються виконавчими органамимісцевого самоврядування;
рішення, ухвалені виборними посадовими особами місцевого самоврядування.
5. За спрямованістю правового регулювання всі джерела можна поділити на матеріальні та процесуальні.
Матеріальні джерела мають предметом свого регулювання муніципально-правові суспільні відносини, пов'язані з організацією місцевого самоврядування, вирішення питань місцевого значення та реалізації окремих державних повноважень.
Процесуальні джерела, на відміну матеріальних, спрямовані на процедуру забезпечення суспільних відносин, пов'язаних з реалізацією повноважень діяльності органів місцевого самоврядування, є формою його забезпечення.
Головне джерело муніципального права - Федеральний закон від 6 жовтня 2003 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ», який визначає роль місцевого самоврядування в реалізації народовладдя, правові, економічні та соціальні основи місцевого самоврядування та державні гарантії його здійснення, встановлює загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ.
Крім цього важливе місце у системі джерел муніципального права займає Федеральний закон від 25 жовтня 1997 р. фінансових засадахмісцевого самоврядування в РФ» 1 , який визначає основні засади організації місцевих фінансів, встановлює джерела формування та спрямування використання фінансових ресурсів місцевого самоврядування, регламентує основи бюджетного процесу в муніципальних утвореннях і взаємини органів місцевого самоврядування з фінансовими інститутами, а також гарантії фінансових прав органів місцевого самоврядування.
Норми муніципального права містяться та інших джерелах муніципального права. Серед них слід назвати Федеральні закони від 26 листопада 1996 р. «Про забезпечення конституційних прав громадян РФ обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування»; від 19 вересня 1997 2
Під суб'єктами муніципального праваслід розуміти учасників муніципально-правових відносин, наділених суб'єктивними правами та юридичними обов'язками. Суб'єктами муніципально-правових відносин є державні освіти; населення муніципальних утворень; збори (схід) громадян; органи місцевого самоврядування; громадяни; депутати представницьких органів місцевого самоврядування; члени інших виборних органів місцевого самоврядування; посадові особи місцевого самоврядування; органи територіального громадського самоврядування; асоціації та спілки муніципальних утворень; державні органи;
громадські об'єднання; підприємства, установи, організації.
Суб'єкти муніципально-правових відносин можна умовно поділити на три види:
1. Особливий суб'єкт державного права, до якого слід віднести:
муніципальні освіти, як міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, іншу населену територію, у яких реалізується місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування;
місцеве населення муніципального освіти, які мають активним виборчим правом, котрі живуть біля муніципального освіти (проведення референдумів, муніципальних виборів, зборів, сходів).
2. Основні суб'єкти муніципально-правових відносин, наділені правом приймати рішення (брати участь у прийнятті рішенні) з питань місцевого значення:
місцеві жителі, до яких відносять громадян РФ, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або переважно проживають на території муніципальної освіти та об'єднаних загальними інтересами.
Громадяни мають рівний доступ до муніципальної служби, право на ознайомлення з документами та матеріалами, що безпосередньо зачіпають права та свободи людини та громадянина, а також їм гарантується можливість отримання та іншої повної та достовірної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом;
виборні та інші органи, наділені правомочностями на вирішення питань місцевого значення, що не входять до системи органів державної влади. До них відносяться представницький орган місцевого самоврядування, який має право представляти інтереси населення та приймати від його імені рішення; виборна посадова особа місцевого самоврядування, наділена згідно зі статутом муніципального утворення повноваженнями на вирішення питань місцевого значення;
органи територіального громадського самоврядування, створювані у межах самоорганізації громадян за місцем їх проживання у частині території муніципального освіти (територіях поселень, мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів та інших територій) для самостійної реалізації власних інтересів з питань місцевого значення під відповідальність.
3. Суб'єкти муніципально-правових відносин, які сприяють здійсненню місцевого самоврядування. До цього виду учасників муніципально-правових відносин слід віднести органи територіального соціального самоврядування; асоціації та спілки муніципальних утворень; державні органи; громадські об'єднання; підприємства; установи; організації.
Органи територіального громадського самоврядування, створювані громадянами за місцем проживання у частині території муніципального освіти (територіях поселень, які є муніципальними утвореннями, мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів та інших територіях), ініціюють питання місцевого значення. Відповідно до статуту муніципального освіти ці органи можуть бути юридичними особами.
Мета асоціацій та спілок муніципальних утворень - координація діяльності, більш ефективне здійснення прав та інтересів муніципальних утворень. Проте асоціаціям і спілкам що неспроможні передаватися повноваження органів місцевого самоврядування: вони реєструються гаразд, встановленому для некомерційних організацій.
Державні органи взаємодіють з іншими суб'єктами муніципально-правових відносин, надаючи державну підтримкумісцевому самоврядуванню, створюючи необхідні правові, організаційні, матеріально-фінансові умови становлення та розвитку місцевого самоврядування, контроль у реалізації окремих державних повноважень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування тощо.
Органи місцевого самоврядування визначають цілі, умови та порядок діяльності муніципальних підприємств, установ та організацій, що знаходяться на території муніципальної освіти, які відіграють важливу роль у забезпеченні життєдіяльності населення муніципальної освіти, регулюють ціни та тарифи на їх продукцію, затверджують їхні статути тощо.
Взаємини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, які у муніципальної власності, будуються з урахуванням договорів. Органи місцевого самоврядування відповідно до закону мають право координувати участь цих підприємств, установ та організацій у комплексному соціально-економічному розвитку території муніципальної освіти.
Суб'єктами муніципально-правових відносин виступають місцеві громадські об'єднання, які відповідно до своїх статутів беруть участь у виборах органів місцевого самоврядування, представляють та захищають свої права, законні інтереси своїх членів та учасників, а також інших громадян в органах місцевого самоврядування. Федеральним законом «Про громадські об'єднання» від 19 травня 1995 р. передбачено, що питання, що зачіпають інтереси громадських об'єднань у передбачених законом випадках, вирішуються органами місцевого самоврядування за участю відповідних громадських об'єднань або за згодою з ними.
Д. О. Лісовицький*
Про значення терміна «населення муніципальної освіти» та деякі підходи до дослідження проблеми суб'єкта права місцевого самоврядування
Сьогодні термін «населення» можна зустріти в текстах більш ніж двох сотень федеральних законів, не менш як двадцять з яких - документи, що становлять правову основумісцевого самоврядування. Однак у останньому випадку, його вживання обумовлено однією важливою обставиною: згаданий термін щодо місцевого самоврядування застосовується у тексті Конституції Російської Федерации.1 «Місцеве самоврядування - записано у частині 1 статті 130 Конституції - забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження муніципальною власністю». Дотримуючись тексту цього документа, ми знаходимо, що населенню надано право самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування (частина 1 статті 131) і що з урахуванням думки населення змінюються межі територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування (частина 2 статті 131).
Деякі відомості про значення терміну, що розглядається, можна отримати з самої Конституції, якщо взяти до уваги частину 2 статті 130, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення через виборні та інші органи місцевого самоврядування. Очевидний взаємозв'язок наведених положень із змістом частини 1 цієї статті дозволяє зробити висновок про те, що самостійне вирішення населенням питань місцевого значення не зводиться до форм безпосередньої демократії. І, отже, термін «населення» означає суб'єкт, самостійно вирішує певну частину громадських справ, тобто самоврядний, зокрема через органи місцевого самоврядування, і, що важливо, як виборні.
* Кандидат юридичних наук, доцент Північно-Західної академії державної служби.
1 Крім того, цей термін згаданий у СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119; 2007. №1 (частина I). Ст. 1.
Можна навіть сказати, що населення постає як суб'єкт безпосередньої та представницької демократії на муніципальному рівні. Однак таке твердження слід було б визнати вірним лише частково, оскільки, з погляду теорії держави, представницька форма демократії передбачає здійснення влади через виборні органи, а в даному випадку населення, реалізуючи своє право на самоврядування, діє рівною мірою і через муніципальні органи, сформовані іншим шляхом.
Безумовно, «набір» термінів, які розкриваються безпосередньо в Конституції, дуже обмежений в силу юридичних особливостей цього документа, часто ж терміни, що використовуються в Конституції, конкретизуються в актах чинного законодавства. У разі таким документом є Федеральний закон від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації».2
Вперше у згаданому Законі термін «населення» зустрічається у частині 2 статті 1, де місцеве самоврядування визначається як «форма здійснення народом своєї влади, яка забезпечує<...>самостійне та під свою відповідальність рішення населенням безпосередньо та (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення...». Очевидно, що значення терміна «населення» у наведеній дефініції аналогічне тому, що закріплено розглянутими раніше положеннями Конституції: населення постає як суб'єкт, який самоврядується, вирішуючи самостійно певну частину публічних справ. Причому самостійне й у інтересах рішення населенням питань місцевого значення - це у рівній мірі і безпосереднє здійснення населенням влади на муніципальному рівні, і діяльність муніципальних органів. Такого ж значення названий термін набуває й у частині 3 статті 4 Закону, яка закріплює обов'язок органів державної влади забезпечувати «державні гарантії прав населення на здійснення місцевого самоврядування». Подальший аналіз Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» дозволяє встановити низку важливих, на наш погляд, особливих проблем.
2 Відомості Верховної. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (частина I). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37; № 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; №30 (частина I). Ст. 3104; Ст. 3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9; Ст. 10; Ст. 17; № 6. Ст. 636; № 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; №31 (частина I). Ст. 3427; Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; №49 (частина I). Ст. 5088; № 50. У розділі ст. 5279; 2007. № 1 (частина I) Ст. 21; №10. Ст. 1151.
ностей, що характеризують вживання цього терміна.
Для позначення всіх видів територій, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування, законодавцем використовується збірне поняття «муніципальне освіту».3 Тому заміна у тексті цього документа терміна «населення», коли він вживається без спеціальних вказівок щодо того, населення якої саме території є в На вигляд, виразом «населення державного освіти» не спричинила б зовсім ніяких правових наслідків.
Прикладів вживання словосполучення «населення муніципального освіти» у згаданому Федеральному законі небагато. Так, у частині 1 статті 7 цього документа йдеться про те, що «населенням муніципальної освіти безпосередньо» приймаються муніципальні правові акти, у статті 70 записано, що органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування «несуть відповідальність перед населенням муніципальної освіти». Питання місцевого значення визначаються як «питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального образования».4
Прикладом того, що ми назвали «спеціальною вказівкою», можуть бути положення частини 2 статті 12 Закону. Записано в ній таке: «зміна кордонів муніципальних районів, що тягне за собою віднесення територій окремих поселень, що входять до їх складу, і (або) населених пунктівдо територій інших муніципальних районів, здійснюється за згодою населення даних поселень та (або) населених пунктів<.>з огляду на думку представницьких органів відповідних муніципальних районов».5 Незважаючи на те, що зміст наведених положень зрозумілий: законодавець визначає суб'єкти, уповноважені висловлювати свою думку щодо зміни меж самоврядної території, значення терміна «населення» в частині Закону, що цитується, вимагає особливої уваги.
Населений пункт, розташований біля муніципального району, муніципальним освітою не є, і тому його населення не можна розглядати як суб'єкт самоврядування в тому його розумінні, яке закріплено в частині 1 статті 130 Конституції та частині 2 статті 1 Закону.
3 Див. ч. 1 та ч. 2 ст. 10 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ та визначення муніципального утворення у ч. 1 ст. 2 цього ж документа.
4 ч. 1 ст. 2 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ. Зазначене словосполучення також можна зустріти у ч. 2 ст. 70 та в деяких положеннях ч. 1 ст. 2 Закону.
У такому населеному пункті не проводиться місцевий референдум, не функціонує муніципальний представницький орган чи сходження громадян, проте населення уповноважено приймати юридично значуще рішення щодо меж муніципального району.
Для отримання згоди населення на зміну меж муніципальної освіти статтею 24 Закону передбачено проведення спеціального голосування на всій території муніципальної освіти або на частині її території (який є населений пункт) «у порядку, встановленому<...>для проведення місцевого референдуму».6 Участь у цьому голосуванні беруть жителі муніципальної освіти, які мають виборче право,7 а отже, саме цих жителів, територіально відокремлених у межах відповідного населеного пункту, і позначає тут термін «населення».
Згадана стаття 24 міститься у главі 5 Закону, під назвою «Форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування». Аналіз статей, що входять до цієї глави, дає підстави стверджувати, що голосування з питань зміни меж муніципальної освіти відноситься до форм безпосереднього здійснення місцевого самоврядування. І у зв'язку з цим обґрунтованим представляється питання: а хто ж самоуправ-ляется, коли свою думку щодо зміни кордонів муніципального району зазначеним чином висловлює населення населеного пункту?
Безумовно, що володіють виборчим правом жителі населеного пункту у складі муніципального району - це частина населення муніципального району, й у зв'язку їх волевиявлення щодо зміни меж муніципального району можна як форму безпосереднього здійснення місцевого самоврядування населенням муніципального району. Іншими словами, під самоврядуванням населення в наведеному випадку розуміється волевиявлення певної частини осіб, які проживають на території муніципальної освіти. Отже, є підстави визнати у самоврядному суб'єкті, який зазначений у Законі терміном «населення», мешканців самоврядної території, що становлять так званий «виборчий корпус». Тобто тих, хто має право брати участь у голосуванні щодо зміни меж муніципальної освіти, му-
6 ч. 4 та ч. 5 ст. 24 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ. Також див. ч. 2 ст. 12 названого документа.
ніципальних виборах, місцевому референдумі та інших формах прямого волевиявлення на муніципальному рівні.
Мабуть, саме в такому значенні термін «населення» використовується в наведеній раніше частині 2 статті 12, коли йдеться про отримання згоди «населення поселення» на зміну кордонів муніципального району. Поселення, на відміну від населеного пункту, - це муніципальна освіта, а тому є всі підстави стверджувати, що вираз «населення поселення» позначає не інакше як самоврядний суб'єкт, який безпосередньо здійснює місцеве самоврядування, у формі голосування щодо зміни меж муніципальної освіти. Якщо врахувати, що муніципальним утворенням, чиї межі можуть бути змінені, є муніципальний район, а не поселення, то ситуація складається, здавалося б, парадоксальна, оскільки один самоврядний суб'єкт - населення поселення - приймає рішення, значуще для визначення території діяльності іншого самоврядного суб'єкта - населення муніципального району. Адже межі поселення при цьому не змінюються.
Але варто взяти до уваги, що термін «населення» позначає жителів муніципальної освіти, які мають виборче право, як питання дозволяється саме собою. Жителі поселення, що беруть участь у згаданому голосуванні, одночасно є і жителями відповідного муніципального району, а тому населення поселення приймає рішення, важливе для себе не тільки як суб'єкта, що самоврядується в межах поселення, але й себе – як частини населення (або інакше – жителів) муніципального району.
Як інший приклад вживання терміна «населення» у зазначеному значенні можна навести частину 1 тієї ж статті 12 Закону, в якій передбачено, що «зміна меж муніципального освіти здійснюється законом суб'єкта Російської Федерації з ініціативи населення.». І тут же закріплено правило, згідно з яким «ініціатива населення про зміну кордонів муніципальної освіти реалізується у порядку, встановленому<.>для висунення ініціативи проведення місцевого референдуму». З чого можна дійти невтішного висновку, що, виступає з відповідною ініціативою, формується з мешканців муніципального освіти, наділених правом брати участь у місцевому референдуме.9
8 За певних умов із цього приводу проводиться сходження громадян. ч. 2 ст. 12, ч. 1 та ч. 2 ст. 25 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ.
9 Див. також ч. 3 ст. 12 та ч. 2, 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ.
Це ж значення термін «населення» набуває і в частині 1 статті 22 акта, що розглядається, встановлює, що місцевий референдум проводиться «з метою вирішення безпосередньо населенням питань місцевого значення».10 Перелік можна продовжити, вказавши на частину 3 статті 44, де записано, що у поселеннях з чисельністю жителів, які мають виборче право, менше 100 осіб, статут муніципальної освіти приймається «населенням безпосередньо на сході громадян»,11 та частина 1 статті 24, яка передбачає, що голосування щодо відкликання виборної особи місцевого самоврядування «проводиться з ініціативи населення<.>у порядку, встановленому щодо місцевого референдуму». В останньому випадку йдеться про реалізацію передбаченої ст. 70 та 71 Закону відповідальності виборних осіб місцевого самоврядування перед «населенням муніципальної освіти», яке наділяється правом їх відкликання.
Як можна помітити, більшість із наведених тут положень Закону відносяться до форм безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування і у зв'язку з цим термін «населення» набуває значення «жителі муніципальної освіти, які мають виборче право», або таким чином вказує на учасників місцевого референдуму. Отже, терміном «населення» в даному документі позначено обмежену, перш за все з позиції віку та громадянства, частину жителів самоврядної території, належність якої визначається присутністю відомостей про громадянина (іноземного громадянина) у списку виборців на муніципальних виборах, у списку учасників місцевого референдуму та списках учасників інших форм прямого волевиявлення місцевого населення.
Раніше ми вже наводили назву глави 5 Закону, з якого випливає, що населення муніципальної освіти не тільки безпосередньо
10 Населення, як суб'єкт, який виражає свою волю на місцевому референдумі, згадано також у ч. 5 ст. 34 та ст. 45 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ.
11 Звернемо увагу на те, що у сході громадян згідно з ч. 1 ст. 25 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ участь беруть жителі муніципального освіти, які мають виборче право.
12 Такі висновки можна зробити на підставі аналізу п. 1 та п. 10 ст. 4, п. п. 1-4 ст. 17 Федерального закону від 12 червня 2002 року № 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (Відомості Верховної. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003). № 26. Ст. 2572; № 27. Ст. 2711; № 27 (частина II). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; № 33. Ст. 3368; Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2707; № 30 (частина I) 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; Ст. 3125; № 31 (частина I). 5303; 2007. № 1 (частина I). Ст. 37; № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938).
здійснює місцеве самоврядування, а й бере участь у його здійсненні. Виступаючи в такій якості, населення (що можна зрозуміти з порівняльного аналізу статей згаданого розділу) не проявляє себе як самоврядний суб'єкт, що вирішує питання місцевого значення, а лише реалізує власні ініціативи у цій сфері, або висловлює у зв'язку свою думку. Діяльність населення, що бере участь у здійсненні місцевого самоврядування, не має публічно владного характеру, але за певних умов може породжувати правові наслідки.
Однією з форм такої участі Закон називає територіальне громадське самоврядування, яке здійснюється «населенням через проведення зборів та конференцій громадян, а також через створення органів територіального громадського самоврядування».13 Оскільки згаданий інститут місцевого самоврядування в частині 1 статті 27 цього документа визначається як «самоорганізація громадян за місцем їх проживання на частині території поселення14 для<...>здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення», можна стверджувати, що термін «населення» означає тут виключно учасників територіального громадського самоврядування. Такого висновку нас приводять положення у тій же частині 1 статті 27 Закону, де далі записано, що «кордони території, на якій здійснюється територіальне громадське самоврядування, встановлюються представницьким органом поселення за пропозицією населення, яке проживає на даній території».
Проте питання в тому, чи обмежується кількість осіб, які беруть участь у територіальному громадському самоврядуванні, виключно громадянами? Адже відповідний термін часто використовується у статтях, присвячених безпосередньому здійсненню населенням місцевого самоврядування (згадаймо для прикладу про таку його форму як сход громадян).15 Тим часом далеко не всі громадяни мають виборчі права, право брати участь у референдумі і т. д. І навпаки, особи, які мають російського громадянства, за певних умов наділяються такими правами.16
14 Такими територіями відповідно до ч. 3 ст. 27 Закону можуть бути: під'їзд багатоквартирного житлового будинку; багатоквартирний житловий будинок; група житлових будинків; житловий мікрорайон; сільський населений пункт, який не є поселенням; інші території проживання громадян.
16 Див. п. 1 та п. 10 ст. 4, п.п. 1-4 ст. 17 Федерального закону від 12 червня 2002 року № 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав та права на участь у референдумі громадян Російської Федерації».
Оскільки правове регулювання територіального громадського самоврядування здійснюється як на федеральному, а й у муніципальному рівні, потім у Законі є пряме указание,17 доцільним здається безпосередньо до муніципальним правовим актам. Так, у «Положенні про територіальне громадське самоврядування міського поселення Митіщі»18 з цього приводу записано таке: «Громадяни за місцем їх проживання на частині території Поселення, які досягли шістнадцятирічного віку, можуть брати участь в організації та здійсненні територіального громадського самоврядування, та конференцій громадян, обирати та бути обраними до органів територіального громадського самоврядування».19
Можна припустити, що депутати муніципального представницького органу, які затвердили Положення, керувалися виключно наведеним ухвалою територіального громадського самоврядування як «самоорганізації громадян за місцем їхнього проживання на території поселення». Так чи інакше, але термін «населення», що використовується у статті 27 Закону, наповнюється в результаті цілком певним змістом, позначаючи жителів частини території муніципального освіти, які мають російське громадянство і відповідають віковому цензу.
Перелік зазначених нами значень терміну «населення» може бути доповнений, варто лише звернутися до змісту статей 14, 15 та 16 Закону,20 де під населенням розуміється коло осіб, чия життєдіяльність забезпечується вирішенням питань місцевого значення.21 У підпункті 4 частини 1 статті 14 названого документа записано, зокрема, що до питань місцевого значення для поселення належить «організація у межах поселення електро-, тепло-, газо- та водопостачання населення, водовідведення, постачання населення паливом». До питань місцевого значення муніципального району
17 Статутом муніципальної освіти та (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципальної освіти, згідно ч. 1 ст. 27 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ, визначаються, зокрема, порядок організації та здійснення територіального громадського самоврядування.
18 Затверджено рішенням Ради депутатів міського поселення Митищі Московської області від 28 березня 2006 р. N 9/6 // Джерела. Спецвипуск. 2006. 6 квітня, №8.
19 П. 2 ст. 2 Положення.
20 Названими статтями Закону визначаються переліки питань місцевого значення відповідно до поселення, муніципального району та міського округу.
21 Саме як «питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, вирішення яких здійснюється населенням і (або) органами місцевого самоврядування самостійно», питання місцевого значення позначені в ч. 1 ст. 2 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ.
входить, наприклад, «організація бібліотечного обслуговування населення між-поселенськими бібліотеками», а перелік питань місцевого значення міського округу - «створення умов надання транспортних послуг населенню та організація транспортного обслуговування населення межах міського округа».22
В тому самому значенні з терміном «населення», а іноді й поряд з ним, у перерахованих статтях Закону вживається термін «жителі». Так підпунктом 15 частини 1 статті 14 розглянутого акта встановлено, що до питань місцевого значення для поселення належить «створення умов для масового відпочинку мешканців поселення та організація облаштування місць масового відпочинку населення».23 І у зв'язку з цим можна припустити, що всі особи, чия приналежність до жителів муніципального освіти підтверджена їх реєстрацією за місцем проживання біля муніципального освіти, і становлять населення муніципального освіти, про яку йдеться у статтях 14, 15 і 16 Закону.
Інше питання, що рішенням громадських справ, закріплених у компетенції муніципальної влади, забезпечуються потреби не тільки жителів самоврядної території. Зокрема, право послуги, які надають муніципальні установи, найчастіше пов'язані з наявністю позначки у паспорті (іншому документі), яка встановлює факт проживання громадянина біля відповідного муніципального освіти. Наведемо приклад. Організація бібліотечного обслуговування населення між-поселенськими бібліотеками - це сфера діяльності органів місцевого самоврядування муніципального району. У сферу діяльності муніципальних органів міського округу також входить організація бібліотечного обслуговування населення, але вже бібліотеками міського округа. Водночас частиною населення муніципального району. Однак
22 Див. відповідно пп. 19 ч. 1 ст. 15 та пп. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ. Термін «населення» у наведеному значенні вживається також у пп. 7, 11, 15, 23, 31 ч. 1 ст. 14, пп. 19 та 21 ч. 1 ст. 15, пп. 4, 7, 16, 20, 28, 36 ст. 16 названого Закону.
23 Аналогічне формулювання питання місцевого значення, але вже стосовно сфери компетенції міського округу, міститься в пп. 20 ч. 1 ст. 16 цього документа. Інші приклади використання терміна "жителі" як рівнозначного терміну "населення" див. у пп. 10, 12, 15, 16 ч. 1 ст. 14 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ.
ця обставина не має жодного значення для реалізації права громадян на бібліотечне обслуговування26, оскільки право доступу до бібліотек та право вільно вибирати бібліотеки відповідно до своїх потреб не залежить від того, чи знаходиться місце проживання громадянина в межах тієї чи іншої території. Користувачем загальнодоступної бібліотеки28 можна, пред'явивши документ, що засвідчує особу громадянина, а для неповнолітнього віком до 16 років - документ, що засвідчує особу його законного представника.
Дуже часто у випадках вживання в тексті Закону терміна «населення», коли під цим розуміються всі особи, місце проживання яких розташоване в межах муніципальної освіти (як у наведеному вище випадку), на перший план виходить числове значення відповідної категорії. Ілюстрацією тут можуть бути такі положення аналізованого акта. «Зменшення чисельності населення сільських населених пунктів менш як на 50 відсотків щодо мінімальної чисельності населення. - записано у частині 5 статті 12 Закону - не є достатньою підставою для ініціювання<...>процедури зміни меж поселень».30
Якщо підбити певний підсумок усьому викладеному вище, то, перш за все, слід зазначити, що термін «населення» у наведених нами прикладах набуває значення, що відповідає змісту суспільних відносин, врегульованих конкретною нормою Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципах організації місцевого самоврядування Російської Федерації». Тому залежно від сфери його застосування може йтися про виборців, учасників територіально-
26 Згадане право закріплено у п. 1 ст. 5 Федерального закону від 29 грудня 1995 року № 78-ФЗ «Про бібліотечну справу» // Відомості Верховної. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607.
28 А саме про такі бібліотеки йдеться в наведених положеннях Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
29 Це випливає із пп. 1 п. 4 ст. 7 Федерального закону від 29 грудня 1995 року № 78-ФЗ. Тут, треба зазначити, має місце деяка суперечність між згаданим Законом і «Положенням про паспорт громадянина Російської Федерації», затвердженим Постановою Уряду Російської Федерації від 8 липня 1997 № 828 (Відомості Верховної. 1997. № 28. Ст. 3444; 1999. № 41. Ст. 4918; 2002. № 4. Ст. 330; 2003. № 27 (частина II). Ст. 2813; 2004. № 5. Ст. 374; . Оскільки, згідно з п. 1 Положення, паспорт повинні мати всі громадяни Російської Федерації (далі іменуються громадяни), які досягли 14-річного віку і проживають біля Російської Федерації.
30 Також див. пп. 7 частини 1 ст. 11 та ч. 6 ст. 35 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ.
го громадського самоврядування, одержувачах муніципальних послуг тощо.
Термін «населення» виступає, отже, як загальне найменування для жителів муніципального освіти - учасників різноманітних правовідносин щодо рішення закріпленої у компетенції місцевого самоврядування частини громадських справ. Виняток становить, хіба що, останній із розглянутих випадків, коли жителі муніципальної освіти «цікавлять» законодавця виключно з точки зору їх чисельності. Однак не всі такі правовідносини складаються у зв'язку з безпосереднім вирішенням населенням питань місцевого значення, а отже, не всі жителі муніципальної освіти, окреслені в тексті Закону терміном «населення», виступають як самоврядний суб'єкт. Самоврядуються, мабуть, тільки ті з них, хто має виборче право на муніципальних виборах і право участі в місцевому референдумі.
Такий висновок буде, на наш погляд, цілком логічним наслідком попередніх міркувань, з одним лише «але». І у частині 1 статті 130 Конституції, і у частині 2 статті 1 Закону записано, що населення, вирішуючи питання місцевого значення, діє як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Чи можемо ми у цьому зв'язку стверджувати, що через муніципальні органи (причому не лише виборні) своє право на самоврядування реалізують виключно особи, які мають виборче право та право на участь у місцевому референдумі? Або ж, навпаки, з допомогою муніципальних органів самоврядуються всі жителі муніципального освіти? Якщо прийняти другу точку зору, слід погодитися і з тим, що населення як суб'єкт безпосередньої муніципальної демократії не тотожне населенню, що діє через органи місцевого самоврядування. Інакше кажучи, констатувати той факт, що термін «населення» вживається тут у двох значеннях одночасно, а це, погодьтеся, є малоймовірним.
Залишається таким чином припустити, що всі наведені раніше значення терміна «населення» характеризують один і той самий самоврядний суб'єкт. У кожному конкретному випадку він може бути представлений і учасниками територіального громадського самоврядування, і одержувачами муніципальних послуг, і виборцями муніципальної освіти, іншими категоріями жителів самоврядної території, хоча не зводиться ні до тих, ні до інших. Визначити правове становище мешканця муніципальної освіти як учасника, наприклад, сходу громадян чи особи,
пов'язаного відносинами представництва з муніципальним депутатом, великої праці не становитиме. Якщо ж термін «населення» означає якийсь колективний суб'єкт, наділений правом самоврядування, то ми також маємо всі підстави досліджувати його правове становище, тим більше, що цей суб'єкт є носієм інтересів, що визначають спрямованість вирішення значної частини публічних справ на місцевому рівні.
Конституція Російської Федерації говорить, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, і воно здійснюється через форми прямого волевиявлення, виборні та інші органи місцевого самоврядування. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» конкретизував положення Конституції Російської Федерації і встановив, що населення міського, сільського поселеннянезалежно від його чисельності може бути позбавлено права здійснення місцевого самоврядування. У цьому ж нормативному актізакріплюється положення, згідно з яким населення самостійно та під свою відповідальність здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Таким чином, населення є основним компонентом системи місцевого самоврядування, і в даному випадку до аналізу підлягають основні риси населення як елемента цілого.
1. Населення є особливим суб'єктом місцевого самоврядування. Це випливає із статей 1 і 2 Федерального закону, за якими місцеве самоврядування складає території муніципального освіти спеціальним суб'єктом – населенням.
2.Население муніципального освіти здійснює свою владу безпосередньо шляхом референдуму, сходу (збори), народної правотворчої ініціативи, звернень громадян, територіального громадського самоврядування, і навіть через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
3.Население, здійснюючи діяльність місцевого самоврядування, спрямовує в особливий об'єкт – питання місцевого значення. Їх перелік міститься у главі 3 Федерального закону, де визначено питання місцевого значення поселення, муніципального району та міського округу.
4. Населення здійснює функції місцевого самоврядування самостійно. Виходячи із змісту Конституції РФ, можна констатувати, що місцеве самоврядування виступає як самостійна форма здійснення народом належної йому влади. Самостійне вирішення населенням питань місцевого значення передбачає наявність системи ефективно функціонуючих демократичних інституцій, що дозволяють виражати інтереси та волю місцевого населення, а також свободи ініціатив та вибору рішень органів місцевого самоврядування на основі своїх повноважень, але в рамках чинних законів.
5. Населення здійснює права власника щодо майна, що входить до складу муніципальної власності. Це положення випливає зі ст. 51 Федерального закону, де йдеться про те, що від імені муніципального освіти органи місцевого самоврядування самостійно володіють, користуються та розпоряджаються муніципальним майном.
6. Населення муніципального освіти здійснює контроль за органами та посадовими особами місцевого самоврядування, виходячи зі своїх інтересів. Відповідно до ст. 71 населення муніципального освіти вправі відкликати депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування.
7. Населення як основний суб'єкт системи місцевого самоврядування має свій правовий статус, який випливає із сенсу Федерального закону. Так, першим елементом правового статусу є повноваження, серед яких право вибрати структуру органів місцевого самоврядування, право на зміну кордонів території муніципального освіти, перетворення муніципальних утворень, прийняття статуту муніципального освіти та інших.
Наступним елементом правового статусу є відповідальність населення. Особливість її у цьому, що відповідає «сам собі», оскільки у Федеральному законі є формулювання: населення вирішує питання місцевого значення «під власну відповідальність», отже, кожному жителі конкретного муніципального освіти лежить частина відповідальності. Механізм відповідальності передбачає встановлення санкції. У найзагальнішому вигляді вони представлені як низький рівень соціальних благ та інші негативні наслідкидля населення. Відповідальність населення опосередкована. Опосередковують її, передусім органи місцевого самоврядування, оскільки у руках перебуває найбільший обсяг повноважень, владних важелів. Ось чому відповідальність місцевого співтовариства у юридичному сенсі трансформується до органів місцевого самоврядування. Отже, населення має мати можливість контролювати владні органи і в разі потреби застосовувати до них заходи юридичної відповідальності.
Елементом правового статусу гарантії діяльності населення. До гарантій діяльності можна віднести закріплені законом можливості щодо відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної посадової особи місцевого самоврядування. Підставами для відкликання можуть бути лише конкретні протиправні рішення чи дії, у яких порушуються права громадян. Також посадові особи місцевого самоврядування за порушення порядку та строку письмової відповіді на звернення громадян можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності. Відповідно до ст. 78 Федерального закону рішення та дії органів місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в судовому порядку.
8. Населення муніципального освіти становлять жителі Російської Федерації, які мають різними видамиправоздатності: цивільної правоздатністю (ст. 18 Цивільного Кодексу Російської Федерації); вибірковою правоздатністю; правоздатністю здійснювати місцеве самоврядування та звертатися до органів місцевого самоврядування та до їх посадових осіб. Саме у процесі діяльності громадян щодо реалізації правоздатності і реалізує себе такий суб'єкт місцевого самоврядування як «населення муніципальної освіти».
Громадяни як суб'єкти перебувають усередині такого суб'єкта, як «населення». Отже, громадяни здійснюють своє право на місцеве самоврядування у складі населення та поза муніципальною освітою, не перебуваючи у складі населення, громадяни своє право на місцеве самоврядування здійснити, не можуть, тобто встановлені просторові межі здійснення права на місцеве самоврядування, охоплюється лише місто, сільське та міське поселення, де вони проживають. У муніципальному районі є особливість здійснення місцевого самоврядування. Вона полягає в тому, що кожен мешканець району здійснює право на місцеве самоврядування, оскільки проживає на території району, і він також здійснює своє право, будучи мешканцем поселення, що входить до району.
Право громадян здійснення місцевого самоврядування - це муніципальні права громадян.
Муніципальні права громадян мають ряд суттєвих ознак: 1) реалізація цих прав передбачає зв'язок із конкретним муніципальним освітою; 2) вони є елементом конституційного правового статусу громадян та похідні від нього; 3) перелік їх встановлюється Конституцією Російської Федерації, Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації», законами суб'єктів Російської Федерації. Проте статутом муніципального освіти цей перелік може бути збільшено з урахуванням національних, історичних традицій та детально конкретизовано.
Як муніципальні права виступають: по-перше, сукупність можливостей, що у муніципальному освіті; по-друге, існування мінімальних можливостей, якими мають громадяни у межах тієї чи іншої муніципального освіти.
Отже, під муніципальними правами громадян слід розуміти систему гарантованих права і свободи особистості, які реалізуються біля відповідного муніципального освіти, визнаються їм і закріплюються у законодавчих актах Російської Федерації, її суб'єктах і статуті муніципального освіти.
Право громадян здійснення місцевого самоврядування знайшло своє закріплення у главі 5 Федерального закону. Аналіз нормативних актів дозволив виділити наступний перелік прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні. До них належать право:
Безпосередньо брати участь у вирішенні питань місцевого значення шляхом референдуму, сходів;
Обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування;
отримувати рівний доступ до муніципальної служби;
на індивідуальне та колективне звернення до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування;
Одержувати повну та об'єктивну інформацію про діяльність органів місцевого самоврядування;
Захищати свої права на участь у місцевому самоврядуванні у судовому та іншому порядку;
Право на територіальне громадське самоврядування;
Виступити із правотворчою ініціативою;
Звернутися з ініціативою щодо проведення публічних слухань;
на поведінку зборів та конференцій;
Голосувати за відкликанням депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної посадової особи місцевого самоврядування з питань зміни меж муніципальної освіти, перетворення муніципальної освіти;
Право брати участь у інших формах прямого волевиявлення. До них можуть належати право громадян на вивчення громадської думки через опитування, консультативні референдуми, а також право на масові акції.
В даний час муніципальні освіти мають право своїми рішеннями стверджувати положення про «Почесного громадянина муніципального освіти», яке присвоюється за особливий внесок у розвиток муніципальної освіти. Так, у міському окрузі м. Стерлітамак рішенням Ради було затверджено Положення про звання «Почесний громадянин міста Стерлітамак». Звання "Почесний громадянин міста Стерлітамака" присвоюється громадянам за особливі заслуги в галузі розвитку міста, науки, культури, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення, сфери послуг, в інших галузях трудової діяльності та високу професійну майстерність, активну участь у громадському житті міста, що користується загальною повагою мешканців міста, що прожило у місті Стерлітамаку не менше 20 років; особам, які прославили місто.
Рішення про присвоєння звання "Почесний громадянин міста Стерлітамака" приймає міська Рада за поданням голови адміністрації міста. Клопотання про надання звання "Почесний громадянин міста Стерлітамака" вноситься на ім'я голови адміністрації міста:
Керівниками організацій, громадськими об'єднаннями чи трудовими колективами;
Місцевими органами державної влади чи органами місцевого самоврядування.
Попередній розгляд кандидатур на присвоєння звання "Почесний громадянин міста Стерлітамака" здійснює комісія, створена при адміністрації міста, яка має право відхилити подані кандидатури. Комісія організує обговорення кандидатур у засобах масової інформації міста та подає матеріали для розгляду головою адміністрації міста.
Громадянам, удостоєним звання "Почесний громадянин міста Стерлітамака", вручається Свідоцтво про присвоєння звання, спеціальне посвідчення та пов'язується стрічка почесного громадянина міста Стерлітамака. Почесним громадянам міста, які мешкають у м. Стерлітамаку, встановлюються такі заходи соціальної підтримки:
100-відсоткова знижка в оплаті займаної загальної площі житлових приміщень (у комунальних квартирах - займаної житлової площі), у тому числі членами сімей, які спільно з ними проживають у межах соціальної норми, комунальних послуг(водопостачання, водовідведення, вивезення побутових та інших відходів, газ, електрична та теплова енергія) - у межах нормативів споживання зазначених послуг;
Позачергове безкоштовне встановлення квартирного телефону та 50-відсоткову знижку з абонентської плати за телефон та радіо;
50-відсоткова знижка в оплаті лікарських засобів, що купуються за рецептами лікарів;
Позачергове безкоштовне виготовлення та ремонт зубних протезів (крім витрат на оплату вартості дорогоцінних металів та металокераміки) у державних та муніципальних лікувально-профілактичних установах, за місцем проживання (постійної реєстрації);
Безкоштовний проїзд на всіх видах міського пасажирського транспорту (крім таксі та маршрутного таксі);
Відвідування всіх масових заходів у місті;
Позачерговий прийом посадовими особами підприємств, установ та організацій міста.
Контрольні питання:
1) Визначте поняття принципів місцевого самоврядування.
2) Визначте поняття функцій місцевого самоврядування.
3)Охарактеризуйте місцеве самоврядування як влада особливий.
4) Покажіть співвідношення муніципальних прав з конституційними правамигромадян.
Завдання для самостійної роботи
1) Знайти у ФЗ статті, де закріплювалися б елементи правового статусу населення.
2) Знайдіть у ФЗ № 131 як виявляються конституційні засади місцевого самоврядування. Посилайтеся на відповідні статті.
Подібна інформація.
